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La construcción de Redes y Sistemas para la Rendición de Cuentas

PONENCIA DEL MTRO. JUAN LUIS GÓMEZ JARDON, VICEPRESIDENTE II DEL CAPÍTULO MEXICANO DEL ILO, EN EL 12o CONGRESO NACIONAL DE ORGANISMOS PÚBLICOS AUTÓNOMOS DE MÉXICO.

Muy buenos días. Saludo con mucho gusto a las y los ponentes con quienes tengo el placer de compartir este Panel:

  • Óscar Mauricio Guerra Ford
    Comisionado del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales.
  • Julián Alfonso Olivas Ugalde
    Magistrado de la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
  • David Manuel Vega Vera
    Auditor Superior de la Ciudad de México.
  • Ileana Hidalgo Rioja 

Consejera de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.

 

Saludo también a nuestra moderadora, la Maestra Elsa Bibiana Peralta Hernández, Comisionada Ciudadana del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública, Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México; asimismo, me permito agradecer la presencia de las y los representantes de organismos públicos autónomos, instancias académicas, enlaces de gobierno, representantes de las  organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación que nos acompañan.

Me congratulo de estar en este Panel, porque es muestra de que un ejercicio gubernamental definido por la opacidad, la ineficiencia y la discrecionalidad, simplemente no es sostenible en el contexto actual que atravesamos, y no lo es, en gran medida, debido a la existencia de un sinfín de actores articulados que demandan tener acceso a la información, que se encuentran pendientes de la correcta utilización de los recursos públicos, que participan en la evaluación de los programas sociales, y que visibilizan a las y los funcionarios que participan en actos de corrupción o se desvían de su función primordial.

La ponencia que me permito presentar el día de hoy, se estructura a partir de cuatro grandes apartados. En el primero de ellos, abordaré algunos elementos conceptuales del término, haciendo énfasis en su complejidad y en la importancia de no confundirlo con otros términos que lo nutren, pero que no son sinónimos. En segundo  lugar, me referiré al marco normativo en el que encuentra fundamento. La multiplicidad de actores presentes, cuando hablamos de sistemas de rendición de cuentas, constituye el tercer elemento de mi intervención. Para finalizar, describiré algunos retos que están presentes en la materia de discusión de este panel.

Elementos conceptuales.

Es complejo conceptualizar el término de “rendición de cuentas”, por ser multifactorial y multidisciplinario, pero, sin lugar a dudas, es posible afirmar que constituye un elemento central de la democracia representativa, ya que implica delegación de autoridad del electorado a sus representantes, y es uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que el funcionariado publico cumpla su mandato con transparencia, honestidad y eficacia (Ugalde, 2004).

En su acepción política, tiene que ver con  la obligación de las y los servidores públicos de dar cuentas sobre la autoridad y responsabilidad que les fue conferida, explicar y justificar sus actos a la ciudadanía, implica el sentido de información obligada (no opcional) sobre el cumplimiento o incumplimiento del compromiso otorgado con calidad, respeto y oportunidad; así como la existencia de mecanismos de vigilancia y sanción en caso de un mal desempeño de la función pública.

Como señala Jonh Ackerman (2008), la rendición de cuentas no debe ser entendida como concepto estático, por el contrario, constituye un proceso activo y dinámico, mediante el cual las personas que tienen un encargo público informan, explican y justifican sus planes de acción, sus desempeños y sus logros y se sujetan a las sanciones y recompensas correspondientes. Asimismo, no se limita a actos o acciones acabadas, sino que, puede y debe, requerirse en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas: en el diseño, la implementación y la evaluación; igualmente, en ocasiones ha de implicar una relación de autoridad (relación vertical) y, en otras, gestarse entre actores con autoridad equivalente (relación horizontal).

Al hablar de este tema, debemos tener cuidado de no confundirlo con el derecho de acceso a la información pública ni con el de transparencia, puesto que no son sinónimos. Rendir cuentas no es responder solicitudes, no es elaborar informes, no es publicar datos, no es hacer auditorias, no es publicar la lista de personas beneficiarias de un programa, ni dar seguimiento a la erogación del presupuesto público; por el contrario, la auténtica rendición de cuentas es una tarea obligada y permanente, con actores claramente identificados que llevan a cabo la vigilancia, el control y la sanción sobre los contenidos sustantivos del ejercicio gubernamental, en todas sus facetas, en un entorno legal y democrático explícito y abierto, que identifica con claridad las obligaciones que cada servidor público debe cumplir (López Ayllón, Merino; 2008).

Dicho de otra manera: abrir la información pública, actuar con transparencia y asignar responsabilidades públicas bien definidas son acciones que se refuerzan mutuamente, pero que no son idénticas, y sobre las cuales existen retos de gran envergadura, al respecto, datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2015) dan muestra de lo anterior:

  • La corrupción se ubicó como el segundo problema que más preocupó a la población en México durante el año 2015. La corrupción equivale al 9% del Producto Nacional Bruto y alcanza un monto de $347 mil millones de pesos al año; alrededor de 8 de cada 10 personas adultas, percibió que en las instituciones públicas se dan con mayor frecuencia los actos de corrupción, siendo los cuerpos policiacos y los partidos políticos considerados como los organismos más corruptos. El 93.3% del total de víctimas de corrupción no la denunciaron ante alguna autoridad competente, como la contraloría, el ministerio público o en el buzón de denuncias de la dependencia involucrada, pues, en su mayoría (33.3%) lo consideraron como un trámite inútil al que no le darían seguimiento.
  • Apenas el 62.1% de las Administraciones públicas estatales, 43% de las Administraciones públicas municipales y 31% de los tribunales superiores de justicia y consejos de la judicatura estatal, cuentan con información pública y de libre acceso sobre el gasto que realizan en el rubro de asesorías y/o donativos.
  • Únicamente 41.4% de las administraciones públicas estatales, 26% de las administraciones públicas municipales, y 18.8% de los tribunales superiores de justicia y consejos de la judicatura estatales han creado áreas especializadas en atención de corrupción.

Estas cifran sirven para ejemplificar la magnitud de algunos de los componentes de la rendición de cuentas, pero son insuficientes para abordarlo en su totalidad. Lo anterior, no es un hecho menor, por el contrario, vuelve a llamar la atención acerca de su complejidad e incipiente desarrollo, comparativamente hablando con el de acceso a la información y transparencia.

A continuación me permitiré abordar su dimensión normativa, como un esfuerzo de historizar el concepto y dar cuenta del sustento legal que posee.

Marco normativo de la rendición de cuentas.

Luis Carlos Ugalde (2004) menciona que desde el Constituyente de 1917 la expresión “rendir cuentas” formaba parte del lenguaje de los debates parlamentarios aunque de manera limitada, según consta en los registros de la Cámara de Diputados. No obstante, es hasta el siglo XXI, que el término y el tema adquieren mayor importancia.

Tal como señalan estudiosos del tema (López Allyón, 2013), las diversas reformas y adiciones a la Constitución, sumadas a disposiciones ya existentes, han conformado un marco normativo constitucional, en base el cual en la actualidad podemos hablar de la existencia de un sistema constitucional de rendición de cuentas; a este respecto, sobresale:

  • La reforma constitucional de 2007, donde se establecieron regulaciones específicas, ampliando y precisando el alcance del artículo sexto Constitucional en materia de derecho a la información. No obstante, su contenido rebasa por mucho ese ámbito, inscribiéndose en una lógica más amplia relacionada con la dimensión informativa de la rendición de cuentas; de ella, sobresalen tres elementos: 1) el principio de publicidad que debe regir a la información guberna­mental; 2) la obligación de todos los organismos, órganos, entidades y autoridades federales, estatales y municipales de generar al menos in­formación completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos, debiendo ser colocada en internet, sin que medie una solicitud de acceso; 3) la obligación de mantener archivos administrativos actualizados y, por ende, de documentar toda acción gubernamental.
  • La reforma constitucional de 2008, que adiciona la fracción XXVIII al artículo 73 constitucional, tras la cual se faculta al Congreso federal para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental, hecho de enorme importancia, pues, por primera vez, posibilitó la presentación homogénea y com­parable de la información financiera, de ingresos y egresos, así como la patrimonial en los tres órdenes de gobierno. En el marco de esta reforma, destaca también las modificaciones al artículo 79, pues señalan los principios guía de la fiscalización de los recursos públicos, además, de ampliar las facultades de la Auditoría Superior de la Federación y agilizar el proceso de fiscalización de la cuenta pública federal.
  • La reforma constitucional de febrero de 2014, mediante la cual se dota al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) de autonomía, por lo cual, al ya no ser perteneciente al Gobierno Federal, cambia su nombre a Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).
  • La reforma constitucional de 2015, que sentó las bases para la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, el cual tiene como finalidad establecer, articular y evaluar la política en la materia y funge como instancia de coordinación entre las instituciones de los diversos órdenes de gobierno para que las autoridades competentes prevengan, detecten y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos

Aunado a lo anterior, actualmente se cuenta con un marco legal sustantivo en la materia, sobresaliendo los siguientes ordenamientos:

  • Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el DOF el 4 de mayo de 2015, reglamentaria del artículo 6 de la CPEUM, en materia de transparencia y acceso a la información. Tiene por objeto establecer los principios, bases generales y procedimientos para garantizar el derecho de acceso a la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad de la Federación, las Entidades Federativas y los municipios.
  • Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 18 de julio de 2016, reglamentaria de los artículos 73 fracción XXIV, 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública; las situaciones irregulares que se denuncien respecto al ejercicio fiscal en curso o a ejercicios anteriores distintos al de la Cuenta Pública en revisión; la aplicación de las fórmulas de distribución, ministración y ejercicio de las participaciones federales, y el destino y ejercicio de los recursos provenientes de financiamientos contratados por los estados y municipios, que cuenten con la garantía de la Federación. Asimismo, establece que la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará las operaciones que involucren recursos públicos federales o participaciones federales, y deberá promover las responsabilidades que sean procedentes ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.
  • Ley General de Responsabilidades Administrativas (Ley 3 de 3), publicada en el DOF el 18 de julio de 2016, ordenamiento que establece las responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que estos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación. Esta Ley es de especial relevancia, dado que establece directrices del servicio público y obligaciones claras; ahonda en los tipos de corrupción; establece una Plataforma de denuncia sencilla e independiente de los entes vigilados; otorga protección para denunciantes y testigos; instituye sanciones severas para servidores públicos y propone la integración de expedientes (de presunta responsabilidad administrativa) que permitan dar trámite a casos de corrupción y, en su caso, formular la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público; y  la obligatoriedad y versiones públicas de dos de las tres declaraciones: la declaración de intereses y comprobante de cumplimiento de las obligaciones fiscales.
  • Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, publicada en el DOF el 18 de julio de 2016, tiene por objeto establecer las bases de coordinación de la Federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, para el funcionamiento del Sistema Nacional previsto en el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que las autoridades competentes prevengan, investiguen y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción.
  • Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016. Esta Ley determina la integración, organización, atribuciones y funcionamiento del Tribunal encargado de juzgar los posibles actos de corrupción que investiguen las autoridades. Garantiza que un cuerpo autónomo sea quien juzgue las faltas administrativas graves.
  • Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tras las cuales la Secretaría de la Función Pública (SFP) se mantiene como el órgano de gobierno encargado del control interno de la Administración Pública Federal. Además será uno de los órganos encargados de la investigación de responsabilidades administrativas graves, y se le asignan competencias para resolver las faltas administrativas no graves (las faltas graves serán juzgadas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa). De esta manera, se garantiza que quienes decidan sobre los actos de corrupción no sean subordinados/as de los(as) acusados.

Hasta aquí, lo que debe quedar claro es que las diversas reformas constitucionales y las disposiciones reglamentarias que de ahí han emanado, requieren de una cabal comprensión acerca de la relación que guardan, de cómo se entrelazan e interactúan, pues solo de esa manera será posible generar lógicas institucionales capaces de orientar una efectiva rendición de cuentas, la cual necesariamente ha de incorporar la participación activa de la ciudadanía en acciones de investigación, análisis, discusión y formulación de programas y políticas públicas, reglamentos, leyes; elaboración de planes, presupuestos y evaluación del gasto.

Por ende, la participación activa de la ciudadanía es requisito indispensable cuando de rendición de cuentas se habla, y es el siguiente aspecto que abordaré en el marco de mi intervención.

Multiplicidad de actores.

La idea de un gobierno monolítico, capaz de definir de forma autónoma el curso de las políticas públicas y de auto-evaluarse ha quedado en el pasado. En la actualidad, se reconoce el advenimiento de un nuevo modelo de relaciones relativamente estables, entre actores públicos y privados que interactúan a través de una estructura no jerárquica e interdependiente para alcanzar objetivos políticos comunes, llevando a cabo dichas interacciones bajo cierta estabilidad y procedimientos rutinarios, esto es, auspiciadas por algún grado de institucionalización.

Este modelo es lo que se conoce como “redes de políticas”, el cual me parece muy apropiado para entender la rendición de cuentas de tipo transversal, esto es, aquella que considera a la ciudadanía, los organismos públicos autónomos, las organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales, quienes con su actuar buscan poner límites al ejercicio del poder gubernamental, demandando a las autoridades que rindan cuentas de sus acciones y de los recursos asignados, evaluando los resultados obtenidos y, tomando mejores decisiones futuras.

La rendición de cuentas de índole transversal, la más compleja a mi parecer, requiere de la construcción de espacios en donde todos los actores involucrados ponen en juego los recursos (administrativos, presupuestales, organizacionales) disponibles con que cuentan; encauzan acciones para la vigilancia, el control y la sanción sobre los contenidos sustantivos del ejercicio gubernamental; tienen capacidad de crear un marco de relaciones estables que sirve para atender la complejidad del proceso de rendición de cuentas; sus integrantes poseen un nivel de profesionalismo de que les permite alcanzar objetivos comunes; y, por supuesto, cuentan con procedimientos claros para emprender esta tarea.

Bajo este planteamiento, los organismos garantes de derechos, como las comisiones de Derechos Humanos -nacional y estatales-, así como otros organismos públicos autónomos, son pieza fundamental para desarrollar su labor estratégica en colaboración con la sociedad civil, a través de las cuales abrir los cauces legales a nuevas formas de control ciudadano que permitan visibilizar los excesos, las conductas anti-éticas y las omisiones de los gobiernos.

Como pueden ustedes observar, en los últimos años se ha generado un conjunto de reformas constitucionales y legales que ha buscado subsanar la ancestral falta de rendición de cuentas claras, objetivas, comparables, confiables y transparentes, y se ha gestado el advenimiento de nuevos actores sociales que –de forma incipiente- participan. Sin embargo, falta mucho para que el país cuente con una verdadera política de rendición de cuentas con esos cinco atributos, a continuación, para cerrar mi intervención delinearé algunos retos.

Retos:

 

  1. Avanzar en la profesionalización del trabajo legislativo en las entidades federativas. Los congresos estatales son un nodo donde cruzan muchas de las relaciones de rendición de cuentas locales; para que éstas funcionen correctamente, es necesario que las y los legisladores, sus equipos de trabajo, y las comisiones que se integran tengan un papel mucho más activo en la vigilancia a los gobiernos, un conocimiento técnico más sofisticado de los procesos presupuestarios y del contenido de las políticas públicas, e incentivos más orientados hacia el trabajo legislativo de control y vigilancia.

 

  1. El otorgamiento de autonomía política efectiva a las contralorías y a los órganos de fiscalización y la creación, dentro de estas instancias, de espacios de participación ciudadana. A estas tareas de las contralorías, además, habría que añadir las del combate y prevención de la corrupción, la coordinación del diseño y publicación de indicadores de gestión y de resultados.

 

  1. Y, aperturar espacios y mecanismos adecuados para la participación ciudadana, a través de los cuales ejerzan una vigilancia social de la actuación de quienes están en el servicio público y que actúan de manera contraria a derecho.

 

Muchas gracias por su atención, muy buenos días.

 

 

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